Catastro: ¿contrario a la ley?

 Por Jaime Burgos Martínez*

A principios de este año, escribí dos columnas de opinión sobre los aumentos excesivos de los avalúos catastrales, que, conjugados con las altas tarifas fijadas por los concejos municipales y distritales para la liquidación del impuesto predial, castigan arbitraria e injustamente el bolsillo de los contribuyentes.

Me refería a los actos abusivos e ilegales de las oficinas de gestión catastral, dependientes de las secretarías de hacienda de cada municipio y habilitadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para realizar los avalúos catastrales, en que alegan, equivocadamente, una pretendida autonomía territorial para desconocer las leyes en materia de impuesto predial, y, en especial, la Ley 1995 de 20 de agosto de 2020.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en varios pronunciamientos, entre otros, en la sentencia C-903 de 2011, al declarar la exequibilidad de normas tributarias de control y de la competitividad (artículo 54 de la Ley 1430 de 2010), donde se refiere al impuesto predial, dijo, categóricamente, que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales, a saber:

«El legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.” || Esta clara diferenciación sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constitución sobre el concepto de autonomía de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales». (Negrillas fuera de texto).     

  En efecto, en la exposición de motivos de la Ley 1995 de 20 de agosto de 2019, se dice: «Busca este proyecto el sano equilibrio que debe existir entre los ingresos de los municipios y los territorios en general, con la capacidad contributiva de los propietarios. Quiere eso decir que se aplica el principio tributario, que los impuestos que recaude el Estado deben ser proporcionales con el hecho generador que los produce y la capacidad de pago de los sujetos pasivos o contribuyentes». (Gaceta del Congreso 690 de 14 de agosto de 2017).

Y esta ley, en principio, era por cinco (5) años, de conformidad con su artículo 3.°: «Para todos los distritos, municipios y entidades territoriales en general; la presente ley tendrá aplicación a partir de su sanción presidencial por un período de cinco (5) años», o sea, hasta el 20 de agosto de 2024; pero, en el parágrafo tercero del artículo 49 de la Ley 2294 de 19 de mayo de 2023, «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia potencia mundial de la vida”», se prorrogó su vigencia, en los términos siguientes: «El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación coordinarán la elaboración de una propuesta de ley que permita poner límites al crecimiento del Impuesto Predial Unificado derivado del reajuste del avalúo catastral, bajo los principios de progresividad y fortalecimiento de las finanzas públicas territoriales. Hasta tanto se expida la nueva ley, se mantendrá vigente lo dispuesto en la Ley 1995 de 2019».

De tal suerte, ha de entenderse que, en la actualidad, la Ley 1995 de 20 de agosto de 2019 se encuentra vigente, puesto que el proyecto de ley 292 de 2023, radicado en la Secretaría de la Cámara de Representantes, el 8 de noviembre de ese año, en que se pensaba poner límites al crecimiento del impuesto predial unificado derivado del reajuste del avalúo catastral, fue archivado por no haber completado su trámite en dos legislaturas (20 de julio de 2023- 20 de junio de 2024 y 20 de julio de 2024- 20 de junio de 2025) ya que, según el artículo 162 de la Constitución Política, en armonía con el 190 de la Ley 5.ª de 1992, no podrá seguir considerándose. Se aprobó, por unanimidad, en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el 19 de junio de 2024 y no fue programado para el debate de plenaria de la Corporación.

Lo anterior significa que la norma que rige todavía es la Ley 1995 de 2019; y, por lo tanto, en asuntos de avalúos catastrales se debe seguir lo previsto en su artículo 2.°, que reza: «Independientemente del valor de catastro obtenido siguiendo los procedimientos del artículo anterior, para los predios que hayan sido objeto de actualización catastral y hayan pagado según esa actualización, será del IPC+8 puntos porcentuales máximo del Impuesto Predial Unificado. Para el caso de los predios que no se hayan actualizado el límite será de máximo 50% del monto liquidado por el mismo concepto el año inmediatamente anterior. Para las viviendas pertenecientes a los estratos 1 y 2 cuyo avalúo catastral sea hasta, 135 smmlv, el incremento anual del Impuesto Predial, no podrá sobrepasar el 100% del IPC».

Ahora bien: me causa curiosidad de que el proyecto de ley 292 de 2023 se haya aprobado, sin discrepancia alguna, en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, cuando se proponían aumentos para predios urbanos y rurales, según el número de salarios mínimos legales que comprende el avalúo catastral de un predio, entre el 50 y el 300%; a estos legisladores se les olvidó revisar para hacer leyes las necesidades del medio social de las entidades territoriales, que son las que suministran, en este caso, la sustancia o materia del derecho positivo, y las cuales son en estos últimos tiempos, para los contribuyentes, desastrosas.

 En cambio, los ponentes de la Ley 1995 de 2019, en la exposición de motivos, expresaron que las «relaciones entre municipios y contribuyentes deben estar presididas por sanos criterios de gasto público, de equidad y de justicia tributaria, ya que hay ciudades en Colombia donde el impuesto predial se convirtió prácticamente en un arriendo, pues los incrementos de los avalúos, de las tarifas y los prediales han constituido una carga contra las finanzas familiares, agregando en muchos casos una voracidad fiscalista y alcabalera, en algunos casos exagerada».

Pero no nos engañemos. Si bien es cierto que los municipios requieren recursos para su funcionamiento y para atender la inversión social que demandan las comunidades, no lo es menos que la mayoría de las veces se desvía el objetivo primordial del impuesto predial, de financiar distintos proyectos de desarrollo urbano y al servicio de la comunidad, pues, en la práctica, se utilizan para beneficio particular de los voraces politiqueros y amigos de lo ajeno (y de ahí el aumento exagerado de los avalúos catastrales). Muchas obras contratadas son innecesarias ―con anticipos de dinero y aún pagadas en su totalidad― y se convierten en verdaderos elefantes blancos (cosa que cuesta mucho mantener y no produce utilidad), o no se hace la obra, pero se paga. ¡Eso es corrupción!

Sin embargo, todo ocurre a la vista de las autoridades judiciales y administrativas, nadie ve nada… ¡Aquí todo pasa y nada pasa! ¿Dónde está la Procuraduría General de la Nación, la Personería Municipal, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación, etc.? Por favor, señores de la Procuraduría (nacional, provincial, regional, según sus competencias) intervengan, de oficio, en defensa del orden jurídico y en favor del clamor de los ciudadanos por esas alzas inmensurables en los avalúos catastrales y, por ende, en el monto del impuesto predial.

Aparte de las acciones contencioso-administrativas, señores Procuraduría, Fiscalía y Contraloría, a los servidores que tienen la competencia de todo el trámite o gestión de los avalúos catastrales y de la liquidación del impuesto predial, se les puede iniciar las correspondientes acciones disciplinarias, penales y de responsabilidad fiscal para que rindan explicaciones, puesto que, como diría un desaparecido pero prestigioso jurista cordobés, en una expresión muy coloquial, «desde lejos, se le ve el lomo al prevaricato por acción». 

*Jaime Burgos Martínez 

Abogado, especialista en derechos administrativo y disciplinario.

Bogotá, D. C., julio de 2025