El Decreto 1525 cambia las reglas de juego sobre el diálogo y la intervención de la Fuerza Pública en la protesta social, y plantea interrogantes sobre el alcance de las competencias reglamentarias del Gobierno
MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA JENNIFER NATALIA ZEMANATE GONZÁLEZ
En 1928, la Corte Suprema de Justicia examinó la constitucionalidad del llamado “Decreto de Alta Policía”, expedido durante el Gobierno de Miguel Abadía Méndez, que restringía las manifestaciones públicas y confería amplios poderes a la Policía. En un fallo controvertido, la Corte avaló la mayoría de sus disposiciones apoyándose, entre otros argumentos, en la “doctrina de las facultades implícitas”, según la cual la responsabilidad constitucional del presidente de preservar el orden público le confería facultades para adoptar medidas dirigidas a ese fin, aun sin una habilitación legal expresa.
Más adelante, y todavía bajo la Constitución de 1886, varios gobiernos recurrieron al estado de sitio para restringir las libertades públicas y enfrentar la protesta social. En 1978, apenas un mes después de posesionarse, Julio César Turbay Ayalaexpidió el Estatuto de Seguridad (Decreto 1923), que estableció sanciones penales para ciertas perturbaciones del orden público y facultó a alcaldes y gobernadores para prohibir o regular manifestaciones. El decreto retomó medidas adoptadas con anterioridad y la Corte Suprema declaró constitucional buena parte de sus disposiciones. La aplicación del estatuto, sin embargo, estuvo acompañada de graves denuncias de detenciones arbitrarias, torturas y otras violaciones de derechos humanos.
Contra ese pasado se escribió la Constitución del 91. La Asamblea Nacional Constituyente limitó los estados de excepción y reforzó la protección del derecho a la protesta. Así, el artículo 37 reconoce que el pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, y dispone que solo la ley puede establecer los casos en que ese ejercicio se restrinja. A esto se suman los tratados de derechos humanos incorporados al bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 152 constitucional, que exige una ley estatutaria para regular los aspectos esenciales de los derechos fundamentales y los procedimientos para protegerlos.
Treinta y cinco años después, la protección de este derecho sigue siendo difícil. Durante las manifestaciones de 2019 se denunciaron graves excesos de la policía en el uso de la fuerza. En 2020, la Corte Suprema de Justicia, al resolver una tutela, recordó que la protesta pacífica es un derecho fundamental, ligado a la libertad de expresión y al disenso, y que el orden público no se preserva suprimiendo libertades de forma desproporcionada. Por eso insistió en que la intervención de la fuerza pública debe ser el último recurso, después de privilegiar el diálogo y la mediación. Además, ordenó expedir un protocolo, con participación de los accionantes, para ajustar el uso de la fuerza a los estándares constitucionales.
Las otras altas cortes también se han pronunciado sobre los alcances de este derecho. En 2017, la Corte Constitucional declaró inconstitucionales varios artículos del Código de Policía porque regulaban de forma integral la reunión y la protesta pacífica sin respetar la reserva de ley estatutaria. A su turno, en una sentencia reciente, el Consejo de Estado, al decidir un caso relacionado con bloqueos a Ecopetrol ocurridos en 2017, recordó que el derecho exige que la protesta sea pública y pacífica, por lo que no ampara la violencia, el ingreso forzado a propiedad privada y la intimidación a terceros. La protesta pacífica, entonces, es un derecho fundamental que admite restricciones, pero la Constitución reserva a la ley la determinación de los casos en que puede establecerse.
En cumplimiento del fallo de la Corte Suprema, el Gobierno de Duque expidió el Decreto 003 de 2021, que dio primacía al diálogo y la mediación en la actuación policial durante las manifestaciones. Ahora, el Decreto 1525 de 2026, del presidente De La Espriella, lo modifica y adiciona. Aunque algunas de sus disposiciones buscan proteger tanto a los manifestantes como a terceros, hay una cuestión constitucional que no puede pasarse por alto: los límites de la potestad reglamentaria presidencial frente a la reserva de ley, debido a que al Ejecutivo le compete organizar la actuación de las autoridades dentro de los límites que fijan la Constitución y la ley.
El nuevo decreto, sin embargo, parece ir más allá de esa organización. Sin entrar a evaluar todas sus disposiciones, basta señalar que define qué se entiende por “acto de violencia” (artículo 5) y permite disolver una protesta cuando la obstrucción de una vía sea “grave y sostenida” y no existan otros medios menos lesivos. Aunque reconoce que la obstrucción no le quita por sí sola el carácter pacífico a la protesta, deja en manos de las autoridades la valoración de factores como la existencia de vías alternas, el tiempo transcurrido, la afectación del suministro de bienes, la “jerarquía funcional de la vía” y los ingresos de subsistencia de los comerciantes (artículo 16). No es claro cuándo una perturbación es suficientemente grave y sostenida para justificar la disolución de una manifestación pacífica.
También cambian las reglas sobre el diálogo y la mediación. Frente a quienes ejecuten actos de violencia, el decreto permite la intervención policial sin agotar previamente esas etapas, aunque exige preservar las garantías de los demás manifestantes (artículo 2). Además, prevé que se pueda prescindir de algunas de ellas cuando se impida el paso de ambulancias o se afecten los servicios hospitalarios (artículo 19). Aunque es legítimo que las autoridades protejan los derechos de terceros y actúen frente a conductas violentas, estas disposiciones plantean interrogantes sobre las condiciones en que puede recurrirse a la fuerza y sobre el alcance de las competencias reglamentarias del Gobierno.
La discusión no consiste en negar que las autoridades deban preservar el orden público, proteger a quienes no participan en las manifestaciones o intervenir frente a actos de violencia. Se trata de establecer si el Gobierno puede fijar, mediante un decreto reglamentario, condiciones para disolver una protesta que conserva su carácter pacífico. La Constitución de 1991 reservó a la ley la determinación de los casos en que puede restringirse ese derecho y, con ello, delimitó las facultades presidenciales para preservar el orden público. Respetar esa distribución de competencias, sin desconocer los derechos de terceros, es también una forma de proteger la protesta pacífica, una garantía fundamental de la democracia.
Mario Alberto Cajas Sarria es director del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi, y Jennifer Natalia Zemanate González es coordinadora de ese mismo centro.
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