Por Jaime Burgos Martínez*
La Ley 2094 de 29 de junio de 2021 reformó la Ley 1952 de 2019 [Código General Disciplinario (CGD)] y dictó otras disposiciones, entre ellas, la que instituyó la figura jurídica de la doble conformidad, propia del derecho penal, para ajustar las normas disciplinarias al artículo 29 de la Constitución Política (CP) («…a impugnar la sentencia condenatoria…») y a ciertos parámetros convencionales, como el artículo 8, numeral 2, letra h), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y el numeral 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
La doble conformidad es distinta de la doble instancia, prevista en elartículo 31 de la CP, que preceptúa que «toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley», en un sentido jerárquico procesal, como garantía contra la arbitrariedad y la corrección de equivocaciones en las que pueda incurrir una autoridad judicial o administrativa, según la doctrina constitucional; mientras que la doble conformidad, en materia disciplinaria, traída del derecho penal, en términos generales, es el derecho específico del sancionado elegido por voto popular, entre otros, a que el fallo de segunda instancia sea examinado por una Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado, a través del recurso extraordinario de revisión, con el fin de protegerle sus derechos políticos.
Hago referencia a la doble conformidad, de manera muy simple, para una mejor comprensión de lo que expongo a continuación. En septiembre del año2022, un senador de la república tuvo un incidente, en Cartagena, en visible estado de embriaguez, según videos que circulan en la red informática, con agentes de la policía nacional, en que arremetió improperios contra ellos. Por estos hechos, la Procuraduría General de la Nación (PGN) le adelantó un proceso disciplinario que, en sentencia de primera instancia, de 24 de mayo de 2023, lo sancionó con suspensión de ocho meses e inhabilidad en el ejercicio de funciones públicas; y, luego, en segunda instancia, el 18 de octubre de 2024, la sanción le fue rebajada, por razones de dosimetría, a seis meses de suspensión e inhabilidad.
En esas condiciones, al miembro del honorable Senado de la República le fue tramitado ante el Consejo de Estado el recurso extraordinario de revisión, de manera automática e inmediata (opera cuando se imponen sanciones dedestitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular), como lo dispuso la sentencia C-030 de 16 de febrero de 2023, al revisar la constitucionalidad del artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019: «…Por lo tanto, el trámite del recurso de revisión operará de manera automática e inmediata y no está supeditado a las causales taxativas de procedencia, permitiéndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todaslas actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicción, lo cual podrá hacer dentro de los 30 días siguientes a lanotificación de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual creó el artículo 238 Dde la Ley 1952 de 2019».
Asimismo, esa sentencia declaró la inexequibilidad de las expresiones “ejecutoriadas” y “jurisdiccional” del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, que erigió el artículo 238 A de la Ley 1952 de 2019, por ser contrarias a laConstitución: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la ProcuraduríaGeneral de la Nación en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional. Igualmente, contra los fallos absolutorios y los archivos, cuando se trate de violaciones a los derechos humanos o, el derecho internacional humanitario. Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación».
Como consecuencia de la inexequibilidad de la expresión jurisdiccional, declaró ―por integración de la unidad normativa― la «exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional».
Así las cosas, ha de entenderse, como lo dijo la Sala Plena del Consejo de Estado, en auto de unificación jurisprudencial, de 3 de diciembre de 2024, y en consideración a la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional: «La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve el recurso de revisión […]», lo que significa que el fallo sancionatorio de segunda instancia de la PGN no queda en firme oejecutoriado cuando se da a conocer la sanción al disciplinado, sino quealcanza su firmeza cuando se pronuncia la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado sobre el recurso extraordinario de revisión.
Con estas ideas precedentes, es posible dilucidar algunas dudas que en estosdías han ocupado el internet, en el sentido de que el Consejo de Estado, Sala Dos Especial de Decisión, radicación 11001-03-15- 000-2024-06773-00 (10893), en sentencia de 5 de marzo de 2026, declaró ajustada al ordenamiento jurídico la decisión sancionatoria, de 18 de octubre de 2024,dictada por el viceprocurador general de la Nación con funciones de procurador general; pero, oh, sorpresa, el procurador general de la nación, oquien fue autorizado para ello, el 3 de diciembre de 2025, revocó la sanción impuesta por el viceprocurador en segunda instancia (18 de octubre de 2024),sin que se hubiera publicitado dicho acto administrativo. Si es cierto, dolorosamente, habrá que admitir que se activó la despreciable y proscrita ¡ley del silencio!
En Instagram solo se han dado a conocer dos páginas del presunto auto derevocatoria de 3 de diciembre de 2025, pues no hay seguridad de que exista, en que se expresan argumentos para desvirtuar la tipicidad ―conforme a las pruebas recaudadas está debidamente probada― y la culpabilidad del cargo endilgado (artículo 39-19 CGD) por la conducta desplegada por el senador sancionado. En el evento de que sea verdad su existencia, será objeto de análisis en esta columna de opinión. Sin embargo, lo importante no es eso; lo importante, ahora, es establecer si el procurador general de la nación, o quien expidió el acto, ¿tenía facultades para hacerlo?
Si el inciso tercero del artículo 238 D del CGD (artículo 57 de la Ley 2094de 2021) establece que «cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, la ejecución de la decisión en su contra quedará suspendida hasta que se resuelva el recurso correspondiente, si es que se presentase y fuere admitido, o hasta que se venza el término de Ley para la radicación y admisión del mismo», fácil es deducir que la Procuraduría General de la Nación carecede competencia para adelantar cualquier actuación relacionada con ladecisión de segunda instancia, incluida la revocatoria directa.
La revocatoria directa, como es sabido, según el artículo 141 del CGD, obra contra fallos sancionatorios, absolutorios y autos de archivo, después de estar en firmes, ya que la solicitud se formula, precisamente, cuando ya no proceden recursos ordinarios o estos no fueron interpuestos; porello es increíble que la Procuraduría General de la Nación haya incurrido en ese tremendo dislate, cuando cuenta con los más versados servidores enderecho disciplinario. Pienso que, quizá, fue alguna ligereza, mas no para favorecer a alguien por cualquier motivo, pues parto de la buena fe.
Pero, apreciados miembros de ese respetable órgano de control, les recuerdo ―para finalizar― el aforismo latino de que «las cosas en derecho se deshacen como se hacen», para exhortarlos a que procedan a excluir del mundo jurídico, mediante las acciones pertinentes, en caso de que exista, el tan mentado acto administrativo del 3 de diciembre de 2025, con el fin de que demuestren que la Procuraduría General de la Nación siempre está atenta y vigilante a la preservación y defensa del orden jurídico. ¡Es el vivo ejemplo de la institucionalidad!
*Jaime Burgos Martínez
Abogado, especialista en derechos administrativo y disciplinario. Bogotá, D. C., abril de 2026
Amiguismo ?