El presupuesto secreto de la Nación: ¿qué estarán cocinando?

Aunque se trata de una información que nos afecta a todos, el Presupuesto General de la Nación se prepara y se tramita a espaldas de la gente y de los medios. ¿Qué se puede aprender de otros países?

Por Luis Carlos Reyes* (razonpublica.com)

Lo de menos: en qué se gastan los impuestos

Este año, el Ministerio de Hacienda presentó ante el Congreso un proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) por 271,7 billones de pesos. Eso quiere decir que el gobierno central gasta aproximadamente uno de cada cuatro pesos que producen los trabajadores y empresarios del país (el PIB).

Dentro del PGN, el principal gasto es el servicio de la deuda, es decir, el pago de la cuota de la “tarjeta de crédito nacional”. Según el proyecto de ley, este pago constituye el 21,8% de lo presupuestado.

Esa cifra no es demasiado preocupante, si es que los préstamos se invierten en proyectos rentables para el país. Pero para saber hasta dónde esto se cumple sería preciso conocer en detalle en qué se va a gastar el resto del PGN —ya que las deudas se adquirieron, más o menos, gastando en esas mismas proporciones—.

Veamos: de lo que no es pago de la deuda —lo que se conoce como el “gasto primario” —, el renglón más importante es la educación, con el 15,9% del presupuesto nacional. Como todos los años, el gasto en educación es el más alto, no tanto porque el gobierno actual tenga especial interés en este tema, sino porque la Constitución prohíbe reducir el gasto social. Enseguida vienen los gastos en:

En todos los demás sectores, incluyendo lo destinado para la Presidencia de la República, el Congreso, recreación y deporte, información estadística, cultura, ciencia, tecnología e innovación, relaciones exteriores, planeación, comercio, industria y turismo, tecnologías de la información, agricultura, cultura, deporte, etc., se va el 5,7% del presupuesto.

Foto:  Presidencia de la República
¿A dónde irán todos los billones de pesos del presupuesto propuesto por el presidencia y su cartera?

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Lo de más: no hay transparencia

Año tras año estos grandes valores agregados no cambian mucho. Pero eso no quiere decir que los cambios no sean importantes, ni que en el proceso de debate entre el Ministerio de Hacienda y el Congreso no se tomen decisiones importantes.

Que tengamos acceso a estos datos resumidos no quiere decir que no haga falta transparencia por parte del gobierno al informar sobre cómo se gasta la plata de los colombianos, y, sobre todo, de informarnos a tiempo —es decir, antes de que la ley de presupuesto esté sancionada y sea irreversible—.

El Ejecutivo le notifica al Congreso cuánto se va a gastar, y el Congreso, usualmente, le firma un cheque en blanco.

Un buen ejemplo de proceso presupuestal transparente es el de Estados Unidos, y vale comparar un par de sus detalles con el nuestro. Durante el transcurso del año, las distintas agencias gubernamentales de ese país preparan una solicitud de presupuesto que es clara y detallada. Sobre la base de estas solicitudes, se construye la solicitud que el Ejecutivo le hace al Legislativo.

Esta propuesta detallada que se envía al Congreso puede ser consultada por cualquier persona en una página web que centraliza las solicitudes de cada agencia. Las propuestas contienen explicaciones pormenorizadas sobre la necesidad de cada dólar. Por ejemplo, en la solicitud oficial del Departamento del Tesoro, para financiar un programa del Internal Revenue Service (la DIAN estadounidense), se puede ver que el programa le costará al erario 33 millones de dólares (0,12 billones de pesos) y que el gasto está desglosado así:

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Fuente: Departamento del Tesoro de Estados Unidos.

Nótese, por ejemplo, que se detallan los costos específicos del personal que se empleará: el director del programa, al analista, el especialista tributario, el economista, etc. Este es el nivel de detalle que normalmente le entrega el Ejecutivo al Congreso y al público. No se entrega únicamente a solicitud del interesado, es decir, no hay que redactar derechos de petición para obtener la información. Además, el lenguaje no pretende confundir, sino aclarar.

Ahora comparemos esto con la solicitud de financiación que le hace el Ministerio de Hacienda al Congreso de la República para la DIAN durante 2020:

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Fuente: Proyecto de ley PGN 2020.

Esta no es una subsección de la solicitud de financiación de la DIAN: es la solicitud en su totalidad, en el formato que se utiliza todos los años para elaborar el proyecto y la ley del PGN.

La solicitud dice que el dinero se gastará en “fortalecimiento del recaudo y tributación” y en “fortalecimiento de la gestión y dirección del sector Hacienda”. ¿Qué esperábamos? ¿Que la agencia tributaria invirtiera en el debilitamiento del recaudo y la tributación, o en el debilitamiento de la gestión del sector Hacienda? Por supuesto que no. Por eso, subdividir el gasto en estos rubros es lo mismo que no desglosarlo.

En Estados Unidos, la solicitud de un programa que cuesta 0,12 billones de pesos se desglosa con todo el detalle posible. En Colombia, la solicitud de un programa que costará 1,7 billones de pesos no dice absolutamente nada.

En nuestro país, el Ejecutivo le notifica al Congreso cuánto se va a gastar, y el Congreso, usualmente, le firma un cheque en blanco.

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Más posibilidades de corrupción

Esto debería empezar a preocuparnos, y aquí es donde vale la pena preguntarnos lo que no suelen cubrir los medios cada año, cuando se debate el PGN en el Congreso: ¿qué tiene que ofrecerles el Ministerio de Hacienda a los congresistas para que le firmen un cheque en blanco?

Es cierto que a punta de derechos de petición y con mucha insistencia se puede, en principio, obtener información detallada. Pero parece que el proceso estuviera diseñado para opacar, y no para aclarar los planes que hace el gobierno nacional con la plata de todos.

Por conversaciones con varios congresistas de las comisiones económicas y sus asesores, me consta que, incluso para ellos, es imposible obtener el nivel de detalle deseado para todos los rubros. Sobre todo —y esto es lo crucial— es imposible obtener esta información a tiempo para votar con conocimiento de causa sobre todo el proyecto de ley. La capacidad de la ciudadanía y sus representantes en el Congreso de hacerle control político al PGN antes de que sea aprobado es, básicamente, nula.

Este año, el Ministerio de Hacienda ha accedido a mejorar la disponibilidad de la información, por la presión de la sociedad civil y de la ONG International Budget Partnership, cuya encuesta internacional de transparencia presupuestal casi siempre deja mal parada a Colombia.

Por primera vez, el Ministerio de Hacienda publicó en una hoja de excel el proyecto de presupuesto, en vez de hacerlo únicamente en un PDF que hacía impracticable el análisis de los datos.

¿Qué tiene que ofrecerles el Ministerio de Hacienda a los congresistas para que le firmen un cheque en blanco?

Además, colgó en línea las diapositivas de la presentación hecha por el ministro de Hacienda ante el Congreso. Antes, los periodistas económicos debían tomar fotos furtivas a la presentación, y esa era la principal fuente de información. Pero, con todo y eso, el Ministerio no publicó un presupuesto ciudadano a tiempo para que los no especialistas pudieran entender qué es lo que piensa hacer el gobierno con los recursos públicos.

Más aún, hay diferencias inexplicables entre lo que dicen las diapositivas y lo que dice la hoja de excel colgada por el Ministerio:

  • En el documento radicado ante el Congreso el gasto del sector Hacienda es de 6,4% del PGN, mientras que en las diapositivas —aun haciendo los descuentos que se indican en una nota de las diapositivas— el presupuesto de dicho sector es del 5,6% del PGN;
  • La división en sectores del PGN no hace parte del excel del Ministerio de Hacienda, sino que hay que reconstruirla haciendo arqueología con distintos documentos obtenidos por derechos de petición, y cotejando con documentos que de vez en cuando el Ministerio les “suelta” a los asesores de los congresistas;
  • Incluso en estos documentos que se originan en el Ministerio, las cifras no son exactamente iguales a las del proyecto de ley o a las que figuran en las diapositivas (uno de estos casos es el sector trabajo).
Foto: Ministerio del trabajo
Aunque con insistencia pueden pedirse documentos del proceso de discusión del proceso, la dificultad para
acceder a ellos hace parte de la forma cómo se decidió debatir el presupuesto.

En fin: cumplir con el principio de proactividad en la difusión de la información pública (consagrado en la Ley de transparencia) no parece ser una prioridad para el Ministerio.

¿Por qué? Como lo han mostrado varios congresistas de las comisiones económicas, las discusiones de fondo sobre el presupuesto se siguen haciendo a puerta cerrada en el Ministerio de Hacienda.

Es una práctica usual impedir la entrada hasta de los asesores económicos de los congresistas a estas reuniones, en las cuales el ministro hace concesiones y mueve rubros presupuestales que, en últimas, aseguran que lleguen a su destino final los proyectos que les convienen a los congresistas allí reunidos.

Ese sistema corrupto funciona bien cuando se espera que el Ministerio le pague un “peaje” a los congresistas para impulsar la agenda del gobierno. Pero es inadecuado para los pocos congresistas que se toman en serio su tarea y no quieren saber cuánto les toca a ellos, sino si los recursos de todos se están manejando de la mejor manera.

La buena noticia es que algunos congresistas sí están haciendo su tarea. Pero necesitamos más de esos.

He oído decir que, en Colombia, la única persona que le dice que no al presidente es Fernando Jiménez Rodríguez, el Director General de Presupuesto Público Nacional en el Ministerio de Hacienda. No me cabe duda de que es así, porque la información es poder, y la información sobre qué es exactamente lo que se hace con cientos de billones de pesos es un poder descomunal.

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En una democracia de verdad, las cosas no funcionan así: los que le dicen que no al presidente son los ciudadanos a través de sus representantes elegidos democráticamente. Falta bastante para llegar allá, porque, infortunadamente, ni siquiera hemos logrado llegar a votar por congresistas que merezcan la confianza de la gente.

Pero entre tanto no haría daño que sepamos exactamente en qué propone el gobierno que nos gastemos uno de cada cuatro pesos que se producen en Colombia, y cuáles son los cambios en el presupuesto que proponen y aprueban los congresistas.

* Director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana. 

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