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Pensiones y seguridad social: ¿hacia dónde debe ir Colombia?

Por César Giraldo * (razonpublica.com)

En tiempos de inseguridad económica se debe garantizar la seguridad social de los ciudadanos. ¿Por qué esto no se cumple con las pensiones?

El debate de las pensiones

La reforma pensional es uno de los temas más discutidos en la campaña presidencial.

Los candidatos coinciden en la idea general de unificar el sistema sobre la base de la capitalización individual. Pero hay tres variantes de la propuesta:

  1. La del presidente de Asofondos, Santiago Montenegro, de convertir a Colpensiones en un fondo más junto a los privados;
  2. La del director de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), Sergio Clavijo, de acabar Colpensiones y dejar solo los fondos privados, y
  3. La de Fedesarrollo y el presidente de Sura, David Bojanini, del sistema de pilares, donde todos los afiliados que ganen hasta un salario mínimo irían a Colpesiones (primer pilar) y por encima de ese valor irían obligatoriamente a fondos privados (segundo pilar).

Esta última versión es la que han apoyado los candidatos a la Presidencia, salvo Gustavo Petro, quien afirma que el primer pilar debe estar conformado por quienes ganan hasta cuatro salarios mínimos.

La pensión no contributiva y la universalización de las ayudas a las familias serían el primer paso para la construcción de una renta básica universal.

En relación con lo anterior es necesario hacer dos observaciones:

  • El sistema de pilares ya funciona en la práctica en los fondos privados porque existe la garantía de la pensión mínima –que tiene que ser cubierta por el Estado– para quienes ganan hasta un salario mínimo, y para ello los fondos se apropian de casi una décima parte de lo que aportan los afiliados.

A la fecha los fondos tienen acumulados 19 billones de pesos de ese recurso. Lo que falte cuando los trabajadores de salario mínimo se pensionen tiene que ponerlo el Estado. Esto significa que los fondos privados manejan un sistema de reparto simple para cotizantes de un salario mínimo.

  • En el debate entre los candidatos se ha mencionado la posibilidad de igualar la edad de pensión de hombres y mujeres en 62 años o, incluso, de aumentarla a 65. Sin embargo, en la práctica esa discusión pierde sentido si el sistema llega a ser de capitalización individual porque allí la edad no importa; la pensión dependería de lo ahorrado.

Pensiones e informalidad

Elecciones presidenciales del 2018.
Elecciones presidenciales del 2018.
Foto: Cámara de Representantes

Pero esos no son los problemas de fondo.

Más de dos tercios de los colombianos se insertan en el mercado de trabajo sin derechos sociales.

El problema central radica en que los colombianos no tienen –ni va a tener– pensión. Lo dijo la Comisión de Gasto: solo el 24 por ciento de los mayores de 65 años tienen pensión, y esa cifra se reducirá al 17 por ciento en 2050.

Ese diagnóstico es reconocido por Asofondos, Fedesarrollo y el Gobierno, quienes también están de acuerdo sobre la causa principal de este problema: los altos índices de informalidad laboral. Si no hay una relación laboral formal no hay cotización, y esto es así aunque algunos sueñen con tener un sistema de cotizaciones desligado del contrato laboral. Eso no existe, es una ilusión.

Según la medición acorde con las normas internacionales, la informalidad, entendida como la proporción de los trabajadores ocupados que no cotizan seguridad social, es del 64 por ciento en Colombia, pero si se toma toda la población económicamente activa es del 70 por ciento. Es muy alta en comparación con la de países con un PIB per cápita similar. Esto significa que más de dos tercios de los colombianos se insertan en el mercado de trabajo sin derechos sociales.

El debilitamiento de la relación salarial es una realidad de las economías occidentales, y nosotros no somos la excepción. Esto es una consecuencia de la manera como ha evolucionado la organización del proceso de producción es decir, de las crecientes tercerización, deslocalización y trabajo temporal ligado a resultados. También tiene que ver con el peso creciente de las actividades terciarias (finanzas y servicios) frente al decrecimiento relativo del empleo en el sector real (industria y agricultura).

Más seguridad social

Lo anterior llevaría a una discusión acerca del modelo de desarrollo, pero la pregunta, por ahora, es qué hacer ante esta realidad.

La respuesta es que demos transitar hacia la “flexi-seguridad”, que consiste en que ante una realidad laboral flexible debe haber una seguridad social inflexible. Dicho en otras palabras, ante la inseguridad económica las personas deben tener una seguridad social aún más cierta.

Esto implica que las contribuciones al sistema de seguridad social se complementen con impuestos generales. Es el llamado “piso de seguridad social”, en la versión que propone por ejemplo la Organización Internacional del Trabajo.

Dada la organización institucional de Colombia para la protección social, ese piso puede estar conformado por los siguientes rubros, de los cuales se indica la posible fuente de financiación:

  • Pensión no contributiva para las personas mayores de 65 años que carecen de medios para subsistir, bien sea porque no cotizaron lo necesario o porque no tienen soportes económicos. Se calcula que este grupo representa un tercio de dicha población. El valor de la pensión podría ir desde la línea de pobreza (251.000 pesos) hasta el 75 por ciento del salario mínimo (586.000 pesos).

En el primer caso los recursos necesarios serían 6 billones de pesos y en el segundo 14 billones. Para cubrir este rubro se tienen los recursos asignados para el programa Colombia Mayor (1,4 billones), la estampilla para el adulto mayor (0,8 billones) y los recursos que los gobiernos locales destinan para subsidiar a estas personas.

Si a lo anterior se agrega la combinación de la propuesta de Bojanini y Fedesarrollo –que el pilar básico lo maneje exclusivamente Colpensiones– con la de Petro –que ese pilar incluya a quienes ganan hasta cuatro salarios mínimos–, Colpensiones recibiría recursos de caja suficientes para cubrir el pasivo pensional anual del que se encarga el presupuesto público, de modo que esos recursos podrían usarse para financiar la pensión no contributiva.

  • Acceso universal a salud, para el cual los recursos ya están disponibles en el sistema.
  • Ayudas familiares universales. Los programas Familias en Acción y Red Unidos deben universalizarse como un apoyo económico para las familias y deben funcionar en coordinación con el subsidio familiar de las cajas de compensación.

Dicho apoyo se complementaría con un programa nacional de guarderías, cuyo eje podría ser el programa de las madres comunitarias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Esto podría financiarse con los recursos que ya están disponibles en el ICBF, las cajas de compensación y el Departamento de Prosperidad Social (DPS).

  • Apoyo económico para el cuidado, que debe tener varias modalidades de acuerdo con la necesidad. Los más importantes son:
    • Casas de tercera edad, a cargo de las cajas de compensación o de las administraciones municipales con apoyos económicos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP), el cual está pendiente de una reforma constitucional en el próximo gobierno.
    • Apoyo económico a los cuidadores, a cargo del DPS, las cajas de compensación y el SGP. Es necesario, además, avanzar en el reconocimiento social de los cuidadores y en su capacitación.
  • Riesgos laborales para la economía informal. Los recursos para este rubro saldrían del presupuesto nacional a través de las aseguradoras de riesgos; parte de estos recursos fueron asignados en la Reforma Tributaria de 2016, que expresamente concedió recursos para este fin.
  • Cotización de salud y pensión hasta por tres meses para los prestadores de servicios durante los períodos de ausencia de contrato. Esta medida estaría a cargo de los regímenes contributivos correspondientes sobre la base de la cotización precedente.

Conviene señalar aquí que la pensión no contributiva y la universalización de las ayudas a las familias serían el primer paso hacia el “ingreso ciudadano” o renta básica universal, que tanta fuerza está adquiriendo en el mundo.

Es necesario que, ante la inseguridad económica, las personas obtengan una seguridad social cierta.

En América Latina se pueden mencionar reformas en esta dirección, como la Garantía de Renta Mínima en Brasil, la asignación universal por hijo y la pensión básica en Argentina, y la pensión no contributiva en Bolivia. No se puede pasar por alto que la mayoría de los países de Europa Occidental –sobre todo los más grandes– tienen una pensión no contributiva.

Problemas de fondo

La discusión de las pensiones tiene muchas aristas además de la aquí planteada.

Las propuestas de los candidatos, los gremios y la tecnocracia están orientadas a acabar con el régimen de prima media e ir a uno de capitalización individual. Pero hay dos hechos que son fundamentales y reconocidos por todos, independientemente de la forma institucional que se adopte:

  1. Es necesario formalizar el empleo. De lo contrario no habrá cotización y, por lo tanto, no habrá pensión, lo que se traduciría en una carga mayor sobre el presupuesto público para garantizar un piso de protección social;
  2. La productividad debe aumentar de manera continua porque si esto no ocurre no se tendrá el excedente necesario para sostener a la población que por alguna condición no puede producir ingresos, y eso es válido tanto para el régimen de ahorro individual como para el de reparto simple.

Estas son las discusiones de fondo. Mientras tanto, lo mínimo que requiere una sociedad democrática es la existencia del piso de protección social porque no tenerlo significa dejar en el abandono a la mayoría de las personas mayores, los discapacitados y los niños de los hogares pobres. Y eso es lo que está pasando en la actualidad.

* Profesor de la Universidad Nacional.

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