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Mentiras y sueños en la proyección tributaria

Por Daniel Munevar* (razonpublica.com)

El gobierno le apuesta a una recaudación tributaria alta en tiempos de crisis. Sin embargo, las señales muestran que no se alcanzará. Mientras tanto, la improvisación y la falta de transparencia son la regla en la discusión del presupuesto.

Falta de transparencia

La administración Santos no ha escatimado recursos en reiterar la importancia de la transparencia en el manejo de la política fiscal. Y en medio de la difícil situación actual, causada por la caída en los precios del petróleo, el gobierno ha insistido en mantener un mensaje de calma en el que se enfatiza la importancia de la transparencia para hacer frente a la crisis.

Pero, si bien es cierto que a nivel regional el país ha logrado significativos avances en esta materia, en los últimos meses la transparencia del gobierno en el manejo de la política fiscal ha brillado por su ausencia. Esta situación es sumamente preocupante porque limita y pospone la discusión pública que requiere la reforma estructural del esquema tributario en Colombia.

Esta falta de transparencia del gobierno ha quedado reflejada en tres documentos publicados recientemente por el Ministerio de Hacienda: la Actualización del Plan Financiero de la Nación, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Informe de Actividades de la Comisión de Expertos para la Reforma Tributaria.

¿Esconder los problemas?

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    El Presidente Santos y el Minhacienda Cárdenas durante la presentación del PIPE 2.0. Foto: Presidencia de la República

La primera señal de la gravedad de los problemas del fisco colombiano fue la decisión del Ministerio de Hacienda de no publicar en febrero de este año la Actualización del Plan Financiero de la Nación. Este documento tiene como propósito actualizar el plan financiero de la Nación para el año en curso, teniendo en cuenta los cambios en las principales variables macroeconómicas y fiscales del país.

Si bien no es una obligación legal publicarla, la Actualización se había venido publicando en los primeros meses del año desde 2005. Y en un contexto marcado por la fuerte caída de los precios del petróleo, la publicación de la Actualización se hacía más necesaria que nunca para poder cuantificar el impacto de dicha dinámica sobre el presupuesto, así como para prever sus ramificaciones en el mediano plazo.

Sin embargo, el gobierno enterró su cabeza en la arena, se limitó a mandar mensajes de calma y preparó a espaldas de la opinión pública los recortes al presupuesto de 2016 que se han venido anunciando en los últimos meses y que seguramente continuarán en el segundo semestre del presente año.

Al parecer el gobierno no aprendió su lección y de nuevo recurre a inflar las proyecciones de recaudo

Apenas en el pasado mes de junio, con la publicación del MFMP 2015, la opinión pública tuvo la oportunidad de conocer el detalle de la situación del fisco colombiano. Si bien el foco de la atención sobre el tema fiscal se ha concentrado en el impacto de los precios del petróleo sobre los ingresos del Estado, el MFMP deja en claro que los problemas son más graves.

Mientras que el gobierno anunció en el MFMP de 2014 que el recaudo tributario para dicho año alcanzaría los 112,7 billones de pesos, el recaudo efectivo solo alcanzó los 108 billones. Esto representa una diferencia de casi 5 billones de pesos, o 0,7 por ciento del PIB.

Como ocurrió en el año 2013, vuelve a ser llamativa la incapacidad para alcanzar las metas iniciales de recaudo en un contexto de tasas de crecimiento cercanas al potencial de la economía.

Esperanzas tributarias

El origen de estos problemas está en las sucesivas reformas tributarias de los últimos años y, específicamente, en los supuestos optimistas utilizados en materia de ganancias por eficiencia. Si bien es claro que es fundamental mejorar la eficiencia del recaudo en Colombia, la experiencia de los últimos años muestra que en materia de planificación fiscal es mejor adoptar supuestos conservadores para evitar este tipo de problemas.

Por otra parte, el impacto del bajo recaudo de 2014 agrava los problemas del presente año. Ello se debe a que dichos ingresos representan la base de las proyecciones de ingreso para 2015.

Así es como, a pesar de la mini reforma tributaria de finales de 2014, la meta de recaudo tributario para 2015 presentada en el MFMP de 2014 pasó de 123,9 billones de pesos a 116,5 billones en el MFMP de 2015.

Esta es una reducción de 7 billones de pesos, de los cuales la caída de los precios del petroleó permite explicar solamente alrededor de 2,8 billones en el caso del impuesto sobre la renta. El resto de la diferencia se puede atribuir, como ya se había señalado el año pasado, a la inclusión de una forma poco transparente de una ambiciosa reforma tributaria no sancionada en el MFMP de 2014.

Al final, en medio del fuerte debate que ocurrió a finales del año pasado, el gobierno moderó el impacto de dicha reforma, lo que permite explicar la gran diferencia entre las proyecciones de recaudo en el último año.

Ante la caída de los precios del petróleo, el gobierno prefirió adoptar medidas de corto plazo para lograr el cierre de 2015 mientras que, dada la magnitud del problema, se daba más tiempo para analizar alternativas estructurales.

Obviamente estos problemas han terminado por afectar las proyecciones para el año 2016. Al parecer el gobierno no aprendió su lección y de nuevo recurre a inflar las proyecciones de recaudo para dejar entrever la introducción de una nueva reforma tributaria, la cuarta de la administración Santos en 5 años.

En las proyecciones para 2016 llama poderosamente la atención cómo mientras el recaudo de Renta/Cree e Iva decrecen como porcentaje del PIB, en el caso del primero, y se mantienen estables, en el caso del segundo, el recaudo por concepto de “otros” aumenta en 0,3 por ciento del PIB, es decir, en 3,9 billones de pesos.

Teniendo en cuenta que esta categoría incluye impuestos con un recaudo relativamente estable, como es el caso del GMF, el impuesto a la riqueza y el impuesto a la gasolina, es imposible justificar el crecimiento de estas partidas en un 25 por ciento entre 2015 y 2016, como se presenta en el MFMP.

En este caso, la pregunta es si la reforma en ciernes será similar a la de 2014, con más soluciones enfocadas en el corto plazo, o si contendrá elementos de carácter estructural.

Esperando la reforma estructural

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            Sede de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en Bogotá. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá

Es en este punto donde el documento de la Comisión de Expertos permite comprender la magnitud de la reforma tributaria que se requiere para estabilizar la situación fiscal del país en el mediano plazo.

A diferencia de otros años, en el MFMP 2015 no se publicó una desagregación del ingreso tributario en el mediano plazo. A pesar de que el impuesto a la riqueza y las sobretasas al CREE desaparecen después de 2019 (al tiempo que comienza el desmonte del GMF) el MFMP asume de manera injustificada que el recaudo tributario crecerá, pasando de 14,3 por ciento del PIB en 2014 a 15,3 por ciento del PIB en 2020.

Es claro entonces que la decisión de no publicar la desagregación se debe al hecho que no se pueden justificar las proyecciones presentadas. En contraste, la Comisión de Expertos estima que para el período 2013 – 2020, sin una reforma tributaria adicional, los ingresos del Estado, excluyendo el componente del CREE, se reducirán en mas de tres puntos del PIB.

La constante improvisación en materia tributaria del actual gobierno ha terminado por reducir la inversión a su mínima expresión
En otras palabras, el MFMP, documento base del diseño de la política fiscal del país y que por definición debe reflejar fielmente la actual situación fiscal, terminó convertido en un pobre ejercicio de ilusión o wishful thinking por parte del gobierno.

Lo preocupante, más allá del funesto precedente que se sienta desde el punto de vista técnico, es la timorata visión de país de la administración Santos que se deja entrever en el documento.

A pesar de que resulta claro que las proyecciones de recaudo de mediano plazo fueron plasmadas a mano alzada, y pensando más en temas de presentación ante los mercados, el resultado real es un nivel de inversión del gobierno nacional central (GNC) de 1,8 por ciento entre 2015 y 2026.

Este monto no es solamente insuficiente para hacer frente a los requerimientos de desarrollo económico y social del país (como lo ha señalado la OECD), sino que casi una tercera parte de este monto (0,5 por ciento del PIB) ya está comprometido como parte del programa 4G de infraestructura.

La constante improvisación en materia tributaria del actual gobierno ha terminado por reducir la inversión a su mínima expresión y, para colmo de males, ha empeñado de aquí a 2030 lo poco que queda.

Dada la magnitud y consecuencias de este problema (que se agravará en un eventual posconflicto), se requiere de manera urgente que el gobierno realmente aplique lo que predica en materia de transparencia en el manejo de los recursos públicos.

A diferencia de los anteriores parches tributarios, la próxima reforma tributaria no puede ser negociada y decidida a puerta cerrada en los salones del Club el Nogal.

* Master en políticas públicas de la U. de Texas en Austin.

@danielmunevar

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