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Los desafíos de la justicia en 2018

Por Jorge Iván Cuervo R.* (razonpublica.com)

El principal reto para la justicia colombiana será recuperar la credibilidad que ha perdido. Para lograrlo habría que poner en marcha un plan concatenado de reformas, mejorar sustancialmente la gestión, y mostrar resultados contundentes en la lucha contra la corrupción.

Nuevos vientos

En 2018 concluirá el segundo gobierno de Juan Manuel Santos, a quien se le quemaron en la puerta del horno dos reformas a la justicia:

  • La primera, en el Congreso de la República, por maniobras mañosas de doce parlamentarios durante la conciliación con un ministro de ingenuidad negligente.
  • La segunda, en la Corte Constitucional, tribunal que decidió interpretar los principios de autonomía e independencia de la rama judicial de manera maximalista, con lo cual reforzó el nocivo corporativismo judicial y cerró la puerta para futuras reformas por vías ordinarias.

En materia penal habrá dos sistemas funcionando:

La rama Judicial se niega a ser reformada para poder conservar privilegios que perjudican el acceso a la justicia de los ciudadanos.

  • El ordinario, a cargo de la Fiscalía General de la Nación y los jueces penales, y
  • El Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), resultante del Acuerdo entre el Gobierno de Santos y las FARC, que operará hasta por quince años y se encargará de los delitos cometidos en razón del conflicto armado.

Este también es el año del comienzo de la ejecución del Plan Decenal de Justicia. Además, el Consejo Superior de la Judicatura está preparando el proyecto de plan de desarrollo de la rama Judicial que debe ser aprobado por el Congreso en el segundo semestre, ya bajo un nuevo gobierno.

Problemas pendientes

Consejo Superior de la Judicatura.
Consejo Superior de la Judicatura.  
Foto: Rama Judicial

Este año la administración de justicia debe recuperar la credibilidad y la confianza que ha venido perdiendo debido a sus problemas de funcionamiento –que ya pueden considerarse estructurales– y a sus escándalos de corrupción.

Entre estos últimos se encuentran el del cartel de la toga en la Corte Suprema y el del exmagistrado Jorge Pretelt en la Corte Constitucional. Ambos son hechos graves que por presentarse en la cúpula de la rama Judicial sientan un mal precedente ante los demás funcionarios de un poder público que se niega a ser reformado y, de esa manera, conservar privilegios que limitan o impiden el acceso de los ciudadanos a la justicia.

En un Estado de derecho el poder judicial debe ser el árbitro entre el sistema político y la defensa de los reclamos de los ciudadanos. Algunos de los fallos de la Corte Constitucional con respecto al proceso de paz van en ese sentido, pero otros dejan la sensación de que la Corte se considera un poder superior encargado de definir políticas públicas, aunque con ello se entrometa en las funciones del Ejecutivo y del Congreso. Esto podría conducir a una situación –muy anhelada por los extremos ideológicos– de bloqueo institucional y de reacciones desmesuradas que podrían resultar en aventuras constituyentes.

Plan de reformas

Para avanzar en la solución de estos problemas el primer desafío para la rama judicial es elaborar un proyecto de reforma a la justicia, discutido y ajustado dentro de la propia rama, que resuelva los problemas estructurales que la aquejan (Acceso, congestión, morosidad y efectividad de las decisiones). Dicho proyecto debe quedar listo en el primer semestre y debe ser concertado con el gobierno electo para que se tramite sin contratiempos en el Congreso de la República.

El Consejo Superior de la Judicatura es el órgano de gobierno de la rama Judicial, pero su capacidad de gobierno es bastante reducida.

Además, el proyecto debe ser gradual, pues no puede esperarse que en una sola reforma se resuelvan todos los problemas. Para lograrlo es necesario retomar la idea de un plan que incluya:

  • Reformas constitucionales, como el número de cortes y sus integrantes, autogobierno de la rama judicial, presupuesto, colegiatura;
  • Reformas de la ley estatutaria de administración de justicia, que incluyan nuevos modelos de gestión judicial, profundización de la oralidad, archivo digital, litigio pro-bono, entre otros;
  • Reformas ordinarias a los códigos de procedimiento (general y contencioso), y
  • Reformas de gestión que puede realizar el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ).

Este plan de reformas debe planearse para un plazo de unos cuatro años. Las reformas deben ser graduales, contemplar la concertación entre poderes y basarse en estudios acerca de los esfuerzos institucionales y presupuestales necesarios para desarrollarlas. También es importante que sean pensadas como políticas de Estado que no dependan del gobierno de turno.

La urgencia de buena gestión

Un segundo desafío, que concierne al Consejo Superior de la Judicatura, es mejorar la gestión de la rama judicial.

El CSJ es el órgano rector de la rama, pero su capacidad de gobierno es bastante reducida. No gobierna sobre la Fiscalía General, que tiene autonomía para definir sus políticas institucionales y su presupuesto, ni sobre las altas cortes, que tienen el poder para ordenar sus asuntos.

Así, la influencia real del CSJ se limita a los magistrados de tribunales, jueces y empleados de la rama judicial. Pero incluso en este caso tiene una restricción importante para hacer efectivas sus decisiones: la existencia de tres sindicatos con capacidad de movilizar a sus bases para frenar una medida.

La fallida reforma de equilibrio de poderes pretendió reemplazar al CSJ por un órgano mucho más técnico y representativo de la rama judicial, pero la Corte Constitucional, en la Sentencia C-285/16, no solo lo conservó sino que lo fortaleció sin replantear sus funciones y competencias.

El poder del CSJ no radica tanto en definir políticas y en asignar el presupuesto de inversión[1]–que representa un porcentaje mínimo del presupuesto anual de la rama Judicial–, sino en elaborar las listas para los cargos vacantes del Consejo de Estado, la Corte Suprema y los tribunales. También radica en crear y organizar los cargos de descongestión y provisionales, que se han convertido en un espacio de negociación y de clientelismo judicial incompatible con los deberes de un órgano de gobierno.

2018 es un año electoral, lo cual limita la posibilidad de grandes reformas.

Son varias las causas que hacen del CSJ un órgano incapaz de dotar a la rama judicial de un norte institucional y de definir políticas de Estado realizables, sostenibles, medibles y aceptadas por la ciudadanía. Entre ellas están:

  • El mecanismo para tomar decisiones, pues el CSJ funciona como si se tratara de una sala de un tribunal y no de una junta directiva de una empresa pública;
  • La distribución de funciones entre los magistrados –que deberían ser llamados gerentes– por especialidades y regiones;
  • La falta de transparencia en la toma de dichas decisiones;
  • La falta de diálogo con los magistrados y los jueces para realizar las reformas, y
  • La desconexión con las realidades regionales del litigio y la demanda judicial.

Una reforma propuesta por la rama judicial debe, primero que todo, hacerse cargo de esta situación que está en la base de la crisis de la justicia. Si la cabeza no opera difícilmente lo hará el resto del cuerpo.

Además, los problemas estructurales no se resolverán si en la cúpula del poder judicial no se distingue entre la simple prestación de un servicio y la prestación de un servicio en clave de política pública. Esto último implica poner en práctica principios de la gerencia pública moderna que el CSJ no ha incluido en su gestión, tales como:

  • Plantear objetivos estratégicos de mediano y largo plazo;
  • Establecer indicadores para medir el cumplimento de esos objetivos;
  • Diálogo permanente con otros órganos del Estado para articular esos objetivos con los planes de desarrollo;
  • Diálogo con la sociedad civil, y
  • Mayor rendición de cuentas.

La oportunidad para avanzar en este sentido la ofrece el Plan Decenal de Justicia, pero para aprovecharla el CSJ debe exigir mayor participación dentro del órgano de seguimiento que quedó en manos del gobierno, lo cual, además, afecta la autonomía de la rama Judicial.

Otros cabos sueltos

Corte Suprema de Justicia
Corte Suprema de Justicia
Foto: Corte Suprema

En cuanto a los retos principales de este año para la Fiscalía General de la Nación, tal vez el más importante es cerrar de manera satisfactoria los casos de corrupción, especialmente el enredado caso Odebrecht. El fiscal Martínez debe mostrar resultados contundentes para disipar las dudas acerca de sus conflictos de interés en este caso.

Igualmente importante es resolver los casos de corrupción regional y entregar información confiable y oportuna a la Justicia Especial para la Paz, de manera que este tribunal no tenga que empezar desde cero y pueda establecer la prioridad de los casos según la información ya procesada.

Otro tema neurálgico –que amerita una revisión de la política criminal, la política penitenciaria y las políticas de seguridad ciudadana– es el de la desconexión entre fiscales y jueces penales en relación con las medidas de aseguramiento, especialmente cuando se trata de delitos que afectan la seguridad ciudadana.

Con respecto a la Justicia Especial para la Paz (JEP) y los demás componentes del SIVJRNR, todavía es prematuro hablar de desafíos por superar distintos de su pronta integración y adecuada puesta en funcionamiento en un clima de polarización que hará muy difícil su operación. Este último reto solo podrá vencerse con resultados contundentes.

A la JEP no se la puede juzgar con los mismos parámetros de un tribunal penal ordinario. Sus objetivos y métodos de investigación son diferentes, pues no funciona en clave de castigo sino en clave de verdad y reparación, de modo que un juicio acerca de la eficacia de la JEP no puede basarse en las tradicionales cifras de impunidad, sino en la manera como la verdad y la reparación contribuyan a la consolidación de la paz.

Finalmente, hay por supuesto que tener en cuenta que 2018 es un año electoral, lo cual limita la posibilidad de grandes reformas, por lo menos hasta el segundo semestre cuando ya haya nuevo gobierno y Congreso.

A pesar de eso, durante el primer semestre la administración de justicia debe preparar el terreno para liderar el debate acerca de dichas reformas de manera responsable, comprometida y con bastante autocrítica. Solo así podrá ahuyentar los vientos de constituyente que nos pueden llevar a retrocesos institucionales muy costosos.

* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones. 

 


[1] El grueso del presupuesto de la rama judicial es gasto de funcionamiento. Cerca del 90% del presupuesto se de funcionamiento se refleja en gastos de personal. Para el año 2017, el presupuesto de funcionamiento de la rama judicial fue de 3.400.000 millones, de los cuales, 3.050.598 fue para gasto de personal, 276.600 millones para gastos generales y 262.150 millones de inversión. La ejecución del presupuesto de gasto de funcionamiento lo puede hacer un órgano ejecutivo, como en efecto lo hace la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sin que tenga que intervenir el Consejo Superior de la Judicatura que debería estar dedicado exclusivamente a la definición de políticas judiciales.

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