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La reforma política: ¿será que tendremos un Congreso más representativo?

Por Ricardo A. Bello Gómez* (razonpublica.com)

Explicación y evaluación de los cambios en el sistema electoral que propone el proyecto de reforma política: listas cerradas, listas cremallera y unificación del calendario con el candidato presidencial como cabeza de la lista al Senado. Pero puede haber una opción mejor.

A debate el sistema electoral

En el contexto de la reforma política que actualmente se tramita en el Congreso, se ha empezado a debatir sobre nuestro sistema electoral y, en particular, sobre la forma de elegir a los congresistas.

El sistema electoral es una institución, es decir, un conjunto de reglas que gobiernan una parte de la actividad social. Por eso es de esperar que una reforma electoral afecte los incentivos de los electores, los candidatos y los partidos a la hora de acudir a las urnas. Particularmente interesante es ver cómo los cambios propuestos afectarán la representación y los espacios para la rendición de cuentas en diferentes niveles.

La ponencia presentada por Roy Barreras (del Partido de la U) y Temístocles Ortega (de Cambio Radical), que ya está en segundo debate, incluye tres cambios fundamentales en lo que concierne a la elección del Congreso:

  • Eliminación del voto preferente.
  • Alternación entre hombre y mujeres en las listas.
  • Unificación del calendario para elecciones legislativas y presidenciales, con el candidato presidencial encabezando la lista al Senado.

Listas cerradas

Listas cerradas y listas cremallera, propuestas reforma política
Listas cerradas y listas cremallera, propuestas reforma política
Foto: Consulado de Colombia en Madrid

Entre las fuerzas políticas hoy parece existir un consenso muy amplio en el sentido de regresar al sistema de las listas cerradas (es decir, el voto por partidos y no por personas) para fortalecer los partidos y estimular la confrontación programática.

Y en efecto: las listas cerradas pueden cambiar el funcionamiento interno de los partidos políticos. El voto preferente ha llevado a una pugna dentro de cada lista, y por eso ahora se propone la lista cerrada. Pero este sistema podría a su vez llevarnos al regreso del “bolígrafo”, cuando uno o unos pocos líderes nacionales controlaban el acceso y organización de las listas de cada partido.

La diversidad geográfica, económica y cultural crea intereses diferentes en cada territorio, los cuales demandan una voz particular en el proceso de formulación de políticas públicas.

El proyecto propone que los partidos acudan a mecanismos de democracia interna para conformar sus listas, lo cual cambiaría la naturaleza de la competencia entre los potenciales candidatos: primero vendría la competencia interna por alcanzar un lugar preminente en la lista; luego vendría la competencia interpartidista por alcanzar el mayor número de curules el día de las elecciones.

Si bien es evidente que no todos los candidatos tendrán el mismo incentivo para apoyar la lista como tal, este sistema sí permite que aquellos ubicados en los renglones con cierta expectativa de resultar elegidos trabajen de manera coordinada para presentar un programa unificado y sólido.

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Lista cremallera

En combinación con la lista cerrada, la alternación entre hombres y mujeres (conocida como “lista cremallera”) produciría de manera automática un resultado muy cercano a la paridad de representación de género.

Teniendo en cuenta que la participación femenina es 20 por ciento en el Senado y 19 por ciento en la Cámara, esta reforma resolvería uno de los principales problemas de representación en el actual Congreso. Lo mismo puede esperarse en los concejos y las asambleas dado que las listas cerradas y “cremallera” también hacen parte de la reforma en los planos municipal y departamental.

¿Cómo representarlos a todos?

En una democracia representativa, el primer criterio para diseñar el sistema electoral suele consistir en que todos los votos tengan el mismo peso para acceder a los órganos de representación—es el principio conocido como “una persona, un voto”—.

Un segundo principio suele incorporarse en países que, como Colombia, cuentan con gran heterogeneidad entre sus regiones: el de representación territorial. El balance entre estos principios es uno de los principales argumentos para tener un Congreso bicameral.

Finalmente, para consolidar un proceso democrático y multipartidista aun frágil, en Colombia ha sido importante garantizar la representación de las minorías a través de circunscripciones de múltiples escaños y umbrales bajos.

En nuestro diseño actual, se supone que el Senado representa tendencias políticas nacionales y garantiza el principio de “una persona, un voto”. Por su parte la Cámara garantiza la representación de los territorios. Y en ambos casos hay circunscripciones o cuotas especiales para minorías (hoy incluyendo la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, FARC).

No obstante, los departamentos medianos y pequeños alegan que el sistema actual a menudo los deja sin presencia en el Senado. Aunque el Senado se elige por circunscripción nacional, esta expectativa territorial se debe a que en la práctica la mayoría de los senadores se eligen gracias a una base electoral fuerte en un departamento específico. El resto de los votos suelen provenir de apoyos menores en el resto del país, con los cuales el senador no suele cultivar mayores relaciones de responsabilidad y rendición de cuentas.

Por ejemplo, en las elecciones de 2014, 52 de los 82 senadores elegidos por voto preferente obtuvieron más de la mitad de sus votos en un solo departamento, y en promedio cada senador obtuvo el 57 por ciento de sus votos en ese único departamento.

La diversidad geográfica, económica y cultural crea intereses diferentes en cada territorio, los cuales demandan una voz particular en el proceso de formulación de políticas públicas. De esta manera parece razonable pedir que las agendas territoriales tengan representación en ambas cámaras.

Sin embargo, de los nueve departamentos de la llamada “Media Colombia” — Guainía, Amazonas, Arauca, Casanare, Guaviare, Putumayo, Vaupés, Vichada y San Andrés y Providencia—, solo Casanare ha logrado una representación intermitente en el Senado entre 2005 y 2010, y desde 2014 hasta la fecha.

Incluso departamentos con mayor población pueden quedar sin senadores por la dispersión del voto. Por ejemplo, pese a que 900 mil personas votaron en Cundinamarca en marzo pasado, no se eligió ningún senador que represente los intereses de este departamento.

Unificación de las elecciones

Roy Barreras y Temístocles Ortega, autores de la reforma política.
Roy Barreras y Temístocles Ortega, autores de la reforma política.
Foto: Twitter Roy Barreras

Por otra parte, la unificación de las elecciones legislativas y presidenciales, con los candidatos a la presidencia como cabeza de las respectivas listas de sus partidos al Senado también resulta problemática.

La propuesta, que busca fortalecer los partidos y el voto programático, no resuelve los problemas de representación territorial en el Senado, sino que los agrava. Si el Senado mantiene su circunscripción nacional y se elige siguiendo liderazgos nacionales, la hoy distorsionada representación territorial se pierde por completo.

Antioquia eligió un representante por cada 123 mil electores, mientras que Guaviare eligió uno por cada 16 mil electores.

Por otra parte, si hoy los senadores no cuentan con un incentivo fuerte para rendir cuentas frente a una parte importante de su electorado, mucho menos lo tendrían proviniendo de una lista cerrada nacional que los desconectaría de una base electoral bien identificada. De hecho, si la intención es nacionalizar la representación sin afectar a las minorías, no se necesitarían los actuales cien escaños sino la mitad. Con cincuenta escaños se garantiza matemáticamente que los partidos que alcancen el umbral del 3 por ciento accedan al Senado.

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Una propuesta alternativa

El proyecto de reforma política podría aprovecharse para reformar la elección del Senado y la Cámara de Representantes de manera que se logren una mejor representación y una mejor rendición de cuentas.

En países federales como Estados Unidos, Brasil y Argentina, la cámara alta (Senado) representa los territorios (estados) y cada estado envía el mismo número de senadores sin importar su población.

Sin embargo, este arreglo responde a Estados federales que se constituyen por la voluntad de sus componentes soberanos. En el caso de Colombia, una república unitaria, tal sistema podría ser inconveniente y políticamente inviable. Aun así, el país ha avanzado, aunque con dificultades, hacia una descentralización política, administrativa y fiscal que reconoce las condiciones particulares de sus diferentes territorios, y que requiere un sistema electoral que garantice a éstos una voz en el Senado.

Un sistema mixto de elección entre una circunscripción nacional y circunscripciones departamentales puede permitirle al Senado agregar las preferencias nacionales (incluidas las minorías políticas) y garantizar un espacio para las agendas territoriales.

A su vez, sin llegar al extremo de los Senados en países federales, esta representación territorial puede alcanzarse con un método proporcional pero decreciente para la asignación de escaños entre los departamentos. Es decir, por ejemplo, que el Valle del Cauca tendría más senadores que Arauca, pero no tantos como le correspondería proporcionalmente por su población. En total, cincuenta senadores podrían ser elegidos por lista nacional y cincuenta más por listas departamentales, de tal manera que se garantice al menos un senador por departamento.

En términos generales, este sistema de elección supone que la Cámara de Representantes compense la representación regional con un sistema que se acerque en lo posible al principio de “una persona, un voto”.

Actualmente, la Cámara no refleja fielmente las circunscripciones de manera proporcional. Según los resultados de las elecciones de marzo pasado, Antioquia eligió un representante por cada 123 mil electores, mientras que Guaviare eligió uno por cada 16 mil electores. La provisión constitucional que garantiza dos representantes a la Cámara por cada departamento causa esta distorsión.

Una propuesta políticamente viable para la reforma de las dos Cámaras consiste en que los departamentos pequeños aseguren una sola curul en la Cámara, mientras ganan una curul en el Senado. La siguiente tabla contiene una simulación basada en la proyección poblacional del DANE para 2018:

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Nota técnica: para el Senado se usó como referencia el método Penrose, que distribuye curules proporcionales a la raíz cuadrada de la población.

Bogotá y los departamentos más grandes aumentarían su representación en la Cámara, acercándose al principio de “una persona, un voto”, mientras que todos los departamentos alcanzarían una representación bastante matizada en el Senado.

Una oportunidad

La reforma política presenta propuestas atractivas que pueden ayudar a cohesionar los partidos políticos. Sin embargo, la unificación de las elecciones legislativas y presidenciales no parece producir beneficios para la agenda territorial en el Congreso.

Un sistema mixto de elección del Senado, compensado con una Cámara de Representantes más proporcional, puede mejorar la representación de los ciudadanos y los territorios en el Congreso, así como a fortalecer la rendición de cuentas de dichos representantes.

* MPA en Análisis de Políticas Públicas y Candidato a Ph.D. en Asuntos Públicos, Indiana University. Fellow del Ostrom Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University. Experto en gestión pública comparada y análisis institucional.
@ricardoabello

 

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