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El oligopolio de las basuras

Por Libardo Espitia* (razonpublica.com)

Peñalosa en "Doña Juana"

Un recorrido por los modelos de recolección de basuras en Bogotá abre nuevas preguntas: ¿por qué la administración Peñalosa no hizo nada para incluir a Aguas de Bogotá en su licitación? ¿Por qué se habla de la consolidación de un oligopolio?

Un nuevo modelo

Contra viento y marea, la administración Peñalosa concesionó el servicio público de aseo bajo la figura de las Áreas de Servicio Exclusivo (ASES) – y no bajo la libre competencia- a cinco empresas particulares.

La ley 142 de 1994 permite conformar Áreas de Servicio Exclusivo. Esta figura permite que ninguna otra empresa preste el mismo servicio en la zona durante un periodo determinado, y con el fin exclusivo de lograr que la cobertura se extienda a las personas de menores ingresos.

En 2003, bajo el segundo mandato de Antanas Mockus, la EAAB constituyó la filial Aguas de Bogotá como empresa de recolección de desechos.

Pero en la licitación de Peñalosa quedó por fuera el operador público, la empresa Aguas de Bogotá, filial de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Entre otras varias  irregularidades y preguntas sin respuesta está la posible consolidación de un oligopolio entre las cinco empresas privadas ganadoras, lo cual está expresamente prohibido por la Constitución  y la ley mencionada de prestación de los  servicios públicos domiciliarios.

Antecedentes del oligopolio

Áreas de Servicio Exclusivo (ASES).
Áreas de Servicio Exclusivo (ASES).
Foto: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos

En septiembre de 2010 expiraron los contratos suscritos por la Unidad Administrativa de Servicios Públicos (UAESP) para la recolección, el barrido y la limpieza de vías y áreas de césped y transporte de residuos.

Los contratos fueron prorrogados por un año más —hasta el 15 de septiembre de 2011— y los contratistas privadas Lime, Atesa, Aseo Capital y Ciudad Limpia fueron amparadas bajo la modalidad de las Áreas de Servicio Exclusivo.

Una vez vencido el contrato, la UAESP suscribió nuevos contratos con los mismos operadores mediante la declaratoria de urgencia manifiesta por un término de seis meses que iban hasta el 16 de marzo de 2012, sin el permiso debido de la Comisión Reguladora del Agua y Saneamiento Básico (CRA).

Pero en diciembre de 2011 la Corte Constitucional dejó sin efecto la licitación pública iniciada por la UAESP para una nueva concesión del servicio de aseo en la ciudad, argumentando que no incluía a la población recicladora.

Mediante una nueva urgencia manifiesta, bajo la modalidad de contratación directa, se firmaron entonces los contratos Nos. 013, 014, 015 y 016 con los mismos concesionarios por un término de 6 meses que concluirían el 16 de septiembre de 2012. Estos contratos fueron prorrogados hasta el 16 de diciembre de 2012, al mismo tiempo que avanzaba la solicitud de la UAESP a la CRA para que verificase los motivos para conformar Áreas de Servicio Exclusivo.

Petro y la defensa de lo público

Petro inició su gobierno el 1 de enero de 2012, y dentro del plan de desarrollo que le aprobó   el Concejo incluyó un capítulo titulado “Una Bogotá que defiende y fortalece lo público”. Y en efecto: durante su mandato no faltaron las gestiones para fortalecer las entidades públicas y la prestación de los servicios a su cargo.

Por lo tanto para la Administración no pasó inadvertido el oligopolio de las cuatro empresas mencionadas en la prestación del servicio público de aseo.

De conformidad con la Constitución y el Estatuto de los Servicios Públicos Domiciliarios, es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes. El Estado puede prestar dichos servicios directa o indirectamente por comunidades organizadas o por particulares y en todo caso debe predominar la libre competencia.

En cumplimento de la norma anterior,  Petro pretendió desmontar el oligopolio de los cuatro operadores. Las cuatro empresas venían prestando el servicio en la ciudad incluso mucho antes de la licitación pública de 2002, que fue adelantada bajo el segundo mandato de  Mockus bajo la modalidad de las Áreas de Servicio Exclusivo, previa verificación de motivos y definición de lineamientos por parte de la CRA.

Petro comenzó a gestar el plan de desmontar el oligopolio en vísperas de vencerse los contratos con los operadores tradicionales.

La ley 142 de 1994 permite como modalidad excepcional a la libre competencia la conformación de las Áreas de Servicio Exclusivo por motivos de interés social.

Su  Decreto 564 de 2012 adoptó disposiciones para asegurar la prestación del servicio público de aseo acatando las órdenes impartidas por la Corte Constitucional. El decreto reconoció como derecho fundamental el servicio público de aseo y adoptó un sistema transitorio para su prestación, facultando a la UAESP para celebrar contratos que aseguraran la continuidad del servicio tanto por empresas privadas como por empresas públicas. Allí se incluyó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) o sus filiales.

Como era lógico, la Administración les solicitó a los tradicionales operadores la flota de vehículos para la firma de los nuevos contratos. Pero Petro no contaba con que los operadores se negarían a entregarlos, puesto que en la licitación adelantada en 2002 no había quedado ninguna cláusula de reversión de equipos. Al final, la negativa de los operadores desembocó en la emergencia que la ciudad vivió entre el 18 y el 20 de diciembre de 2012.

La historia de Aguas de Bogotá

En 2003, bajo el segundo mandato de Mockus, la EAAB constituyó la filial Aguas de Bogotá como empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto dedicada a la recolección de desechos no peligrosos; la captación, tratamiento y distribución de agua y a actividades conexas con la consultoría técnica.

Ante la inminencia de la terminación de los contratos con los operadores tradicionales, el 12 de octubre de 2012 la UAESP y la EAAB suscribieron el convenio interadministrativo  No. 12 de 2012 con el objeto de efectuar la gestión y operación del servicio de aseo en la ciudad en los componentes de recolección, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles y transporte de residuos al sitio de disposición final.

Después de que la UAESP hubiera declarado una nueva urgencia manifiesta, la EAAB, como contratista administrador del sistema transitorio, asumió la prestación del servicio público de aseo en la ciudad. El reto no era sencillo:

  • Debía atender a una población de 7.253.418 habitantes, de los cuales 1.674.890 eran suscriptores;
  • El servicio debía llevarse a cabo en 38.429 hectáreas de zona urbana y 122.258,04 de zona rural;
  • Debían obedecerse las órdenes de la Corte Constitucional en el sentido de incluir a la población recicladora y aprovechar los residuos.

Para tal fin la Junta Directiva modificó los estatutos mediante Acuerdo No. 06 de 2012. La EAAB adquirió una flota de 278 vehículos y equipos para prestar el servicio en la ciudad, por valor de más de 75 mil millones de pesos (76.388.575.197, exactamente).

La prestación del servicio por parte de Aguas de Bogotá se redujo a tres zonas, por un valor inicial de 116 mil millones de pesos. Para las zonas restantes se firmaron nuevos contratos con Ciudad Limpia, Aseo Capital, Lime y Atesa por un término inicial de un año.

La licitación de Peñalosa

Como ya dije, la ley 142 de 1994 permite conformar Áreas de Servicio Exclusivo como excepción a la libre competencia y por claros motivos de utilidad social.

En tal sentido, al comenzar la Administración Peñalosa, la UAESP radicó ante la CRA la solicitud de verificar los motivos para las cinco Áreas de Servicio Exclusivo. La CRA aprobó la solicitud mediante Resolución No. 787 de 2017.

Según esta Resolución, el sistema propuesto por la UAESP comenzó a operar en diciembre de 2016, con 2.577.095 suscriptores. Se proyectó que la prestación del servicio se ampliaría a otros 7.493 suscriptores para 2024.

El mayor número de suscriptores lo tendrían las localidades de Sumapaz, Usaquén y Santafé. El alcalde de Sumapaz indicó que la localidad no cuenta con operador para la recolección y transporte de residuos generados por la comunidad. Por su parte, los alcaldes de Chapinero, Santafé y Suba manifestaron falta de cobertura del servicio en el área rural.

La UAESP abrió la licitación pública No. 01 de 2016 por valor de 4.575.200.000.000 pesos. Asimismo se publicó el aviso en el Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP I), así como el proyecto de los pliegos de condiciones y los estudios previos.  Pero de modo sorpresivo el 11 de agosto de 2017 la UASEP publicó un aviso informando que el proceso había sido descartado.

Inmediatamente la UAESP procedió a publicar en el SECOP II los documentos respectivos para abrir la licitación pública No. 02 de 2017 por una cuantía de 4.831.500.000.000 pesos y en tiempo récord, celebró la audiencia de adjudicación el 3 de enero de 2018 para suscribir los nuevos contratos con Promoambiental, Lime, Ciudad Limpia, Bogotá Limpia y Área Limpia.

¿Por qué se sigue favoreciendo el oligopolio de las empresas Lime y Ciudad Limpia, que prestan el servicio de aseo desde antes de 1994?

Cabe indicar que en la primera publicación los proponentes que manifestaron interés no fueron los mismos que finalmente lo hicieron en la segunda publicación, mientras que el 19 de diciembre de 2017 se informó que Aguas de Bogotá quedaba por fuera del proceso licitatorio debido a sus estados financieros.

Preguntas sin resolver

Sistema de recolecciones de basura en Bogotá.
Sistema de recolecciones de basura en Bogotá. 
Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá

Ante los hechos arriba descritos surgen varias preguntas:

  • Si Aguas de Bogotá no podía participar debido a sus estados financieros, ¿por qué Peñalosa no hizo nada en sus dos años de gobierno para adoptar los correctivos necesarios y permitir la participación del ente público en la prestación del servicio, cuando por disposición de la Constitución y la ley los servicios públicos pueden ser prestados por empresas públicas?
  • ¿Qué pasará con las millonarias inversiones realizadas por la EAAB? ¿La falta de gestión de las directivas será considerada un daño al patrimonio público?
  • ¿Por qué no se incluyó una cláusula que permitiera la contratación de los 3.700 trabajadores de Aguas de Bogotá y que conocían tanto la prestación como las zonas en la ciudad?
  • ¿Por qué se sigue favoreciendo el oligopolio de las empresas Lime y Ciudad Limpia, que vienen prestando el servicio de aseo aún antes de la liquidación de la EDIS en 1994?
  • ¿Por qué la administración Peñalosa no aprendió del error en el proceso de 2002 y no se contempló la reversión de activos?

*Profesional en Ingeniería con estudios en electricidad y electrónica, especialista en Servicios Públicos Domiciliarios, contratación pública, control fiscal y disciplinario, Magíster en Gestión y Auditorías Ambientales.

 

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